El regreso de Donald Trump a la Casa Blanca ha sido presentado por muchos observadores como el fin de una era. El orden liderado por Estados Unidos, descrito de diversas maneras como el orden basado en reglas o el orden internacional liberal, que se puso de pie después de la Segunda Guerra Mundial y caminó triunfalmente alrededor del mundo después del fin de la Guerra Fría, ya no existe. De hecho, el secretario de Estado de Estados Unidos, Marco Rubio, describió esa orden como “obsoleta” durante sus audiencias de confirmación en enero. En su ausencia ha surgido una visión descarnada del mundo: una visión en la que sólo el interés nacional gobierna las relaciones internacionales, la transacción es el nombre del juego y el poder hace lo correcto.
Para muchos en el mundo en desarrollo, la muerte del orden liderado por Estados Unidos no parece nada lamentable. Después de todo, como estos países señalan a menudo, el orden internacional liberal con frecuencia no era liberal, internacional u ordenado. También luchó por incluir a los países no occidentales de manera significativa. Los gobiernos de las llamadas potencias medias, como Brasil e India, se han quejado durante mucho tiempo de que las instituciones y estructuras globales siguen desproporcionadamente alineadas con los intereses de los países ricos en detrimento de todos los demás.
El Sur global es una categoría amorfa y muy debatida, que abarca una gama muy amplia de países. En pocas palabras, describe a la gran mayoría de la población mundial, que vive en países que en su mayoría fueron colonizados en África, Asia, Oriente Medio y América Latina. Algunos observadores añaden a China a la mezcla —en las Naciones Unidas, China figura como miembro del G-77, la coalición de países en desarrollo—, pero su inclusión es confusa. La principal economía manufacturera del mundo difícilmente puede considerarse un país en desarrollo, incluso si Pekín insiste en lo contrario. Pero lo que parece unir a este enorme grupo de Estados es una insatisfacción compartida con el orden internacional tal como existe.
Una forma en que los países del Sur global quieren cambiar ese orden es reformando las instituciones multilaterales, como el Consejo de Seguridad de la ONU, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, para hacerlas más representativas. Ese esfuerzo enfrenta serios vientos en contra y parece poco probable que produzca resultados significativos en el futuro cercano. Pero estos países también han manifestado su interés en sustituir al dólar como moneda de reserva e instrumento para el comercio. Y a sabiendas o no, están llevando el agua de China al apoyar sus posiciones en temas polémicos relacionados con el medio ambiente, los derechos humanos y la gobernabilidad democrática. En una era de competencia entre grandes potencias, tal defensa del Sur global corre el riesgo de hacerle el juego a Pekín, instigando el ascenso de China y acelerando el declive de Estados Unidos.
Este es un esfuerzo equivocado, contradictorio e innecesario. En lugar de buscar un nuevo orden internacional, el Sur global debería tratar de hacer que el actual funcione, incluso cuando el nuevo ocupante de la Casa Blanca parece dispuesto a deshacerse de las normas internacionales. De hecho, la reelección de Trump hace que ese enfoque sea más urgente, incluso si el Sur global no puede esperar grandes resultados mientras él esté en el cargo. El orden basado en reglas puede haber estado plagado de inconsistencias, pero al menos tenía reglas, especialmente en forma de tratados internacionales destinados a garantizar el bien común. Es en interés del Sur global defender y fortalecer estos tratados. El orden internacional actual necesita un compromiso mucho mayor por parte de Estados Unidos; el mundo no requiere menos participación estadounidense, sino mucho más.
Un mundo regulado y organizado en torno a leyes claras, bien definidas y rigurosas que sean respetadas por todos, especialmente por los más poderosos y ricos, es muy ventajoso para los países más pobres del mundo. Ya sea en materia de comercio, derechos humanos, derechos de las mujeres, medio ambiente, desarme, trabajo o minería en tierra o en el mar, el derecho internacional a menudo favorece a los países débiles, pobres y pequeños. Alejarse del orden liderado por Estados Unidos y reforzar a China haría poco para proteger el derecho internacional. De hecho, invitaría a la erosión constante de lo que ha sido el régimen legal más exitoso del mundo y dejaría al Sur global vulnerable a una ley más peligrosa: la ley de la selva.
Está muy claro que Estados Unidos se ha retirado del orden que construyó después de la Segunda Guerra Mundial, un movimiento que probablemente solo ganará velocidad bajo Trump. Las Naciones Unidas siguen siendo la institución paradigmática de ese orden y un lugar clave para que el Sur global promueva sus intereses. La decisión de Trump de nombrar a la combativa legisladora republicana Elise Stefanik como su embajadora ante la ONU sugiere que el presidente quiere adoptar una postura adversa hacia la organización. Pero incluso antes de la reelección de Trump, Estados Unidos había estado reduciendo sistemáticamente su participación en la ONU, sus agencias y otras instituciones multilaterales.
Estados Unidos ha vuelto a salir de la Organización Mundial de la Salud (OMS) después de haber abandonado inicialmente la institución durante el primer mandato de Trump. En el pasado, los gobiernos de Estados Unidos se han retirado y suspendido los pagos de cuotas a la UNESCO, el organismo cultural de la ONU. Las administraciones anteriores se han negado reiteradamente a reconocer la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia e insistido en que no pueden cumplir con las sentencias de la corte. Estados Unidos se retiró de la Organización Internacional del Trabajo en la década de 1970 y sólo ha ratificado 14 de sus 189 convenios. Trump ha vuelto a abandonar el acuerdo climático de París después de retirarse inicialmente del país durante su primer mandato.
En el comercio global y otros asuntos económicos, Estados Unidos ha socavado imprudentemente el sistema que construyó. Las guerras arancelarias de Trump con socios y adversarios de larga data son solo el último ejemplo de una creciente tendencia a alejarse del libre comercio. Tomemos, por ejemplo, el abandono de Estados Unidos de la Organización Mundial del Comercio. Desde 2017, Washington no ha nombrado a los miembros del panel para el mecanismo de solución de disputas de la OMC, paralizando un organismo que se supone debe resolver los desacuerdos sobre el comercio mundial. Esta práctica comenzó durante el primer mandato de Trump, pero continuó durante la administración de Biden y probablemente seguirá siendo un obstáculo con Trump de regreso a la Casa Blanca.
Estados Unidos no contempla retirarse del Fondo Monetario Internacional o del Banco Mundial, pero ha dificultado enormemente su reforma. El Congreso tardó cinco años en aprobar la última reforma de los derechos de voto y las cuotas del FMI en 2010, cuando el fondo aprobó un cambio del seis por ciento en las cuotas de los miembros subrepresentados del FMI. Desde 2010, una nueva reforma ha resultado casi imposible. Así como la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU sigue estancada, también lo está la reforma del FMI y el Banco Mundial, instituciones dominadas durante mucho tiempo por Occidente. Parece poco probable que ambas organizaciones cedan mucho peso a los países del Sur global. Y es muy dudoso que la nueva administración Trump quiera gastar algún tipo de capital político en la apertura de estas instituciones.
El mundo no requiere menos participación estadounidense, sino mucho más.
Este descuido de su papel en las principales organizaciones es menos significativo que la forma en que Estados Unidos ha fracasado en defender el derecho internacional. Los legisladores estadounidenses se han negado habitualmente a ratificar los tratados promovidos por los presidentes y otros políticos estadounidenses. La lista comienza con la Sociedad de Naciones, que fue aprobada en 1919 por todos los participantes en la Conferencia de Versalles, incluido el presidente estadounidense Woodrow Wilson. El Senado lo rechazó al año siguiente y Estados Unidos nunca se unió a la Liga, el primero de lo que se convertiría en una larga secuencia de acuerdos internacionales que Washington firmó pero no ratificó, firmó y luego se retiró, o nunca firmó en primer lugar.
Más recientemente, Estados Unidos no ha ratificado el Tratado sobre el Comercio de Armas, que busca controlar el comercio de armas convencionales y que entró en vigor en 2014, así como el acuerdo comercial multilateral conocido como Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica, que Estados Unidos firmó en 2016 pero nunca ratificó y del que Trump acabaría retirándose. La oposición interna también ha demostrado ser una barrera insuperable para ratificar tratados climáticos, como el Protocolo de Kioto de 1997, lo que hace inverosímil un pacto climático general, por eso el acuerdo climático de París de 2015 fue simplemente un acuerdo, no un “acuerdo”.
Los legisladores estadounidenses se han resistido a la ratificación de tratados importantes por varias razones. Estos incluyen preocupaciones sobre comprometer la soberanía nacional, alterar el sistema estadounidense de federalismo que deja ciertos asuntos a los estados y duplicar la legislación nacional existente. No cabe duda de que esa renuencia a comprometerse con los tratados ha socavado la construcción de un orden internacional creíble. Tomemos, por ejemplo, la Corte Penal Internacional. En el año 2000, el presidente de Estados Unidos, Bill Clinton, firmó el Estatuto de Roma que creó el tribunal; nunca fue ratificado, y su sucesor, el presidente George W. Bush, retiró la firma de Estados Unidos, lo que hizo prácticamente imposible el surgimiento de una CPI de gran alcance y capaz. Sin duda, en algunos casos, Washington cumple con las disposiciones de estos tratados incluso si no los ha ratificado, incluido el Tratado sobre el Comercio de Armas. Eso podría ser mejor que no observar estos tratados, pero siempre plantea la cuestión de cómo los Estados Unidos pueden criticar a otros países que no lo han ratificado por violar los artículos de una convención determinada si no han ratificado la convención misma. También convirtió a Estados Unidos en una especie de free rider: Washington disfrutó de los beneficios de un sistema de reglas internacionales sin asumir ninguna responsabilidad de apoyarlas o hacerlas cumplir.
Consideremos la Convención Americana sobre Derechos Humanos, adoptada por muchos países del hemisferio occidental en 1969 y firmada pero no ratificada por los Estados Unidos. El hecho de que Estados Unidos no haya ratificado este tratado ha debilitado inevitablemente la defensa de los derechos humanos en América Latina, permitiendo una mayor impunidad a las dictaduras y a los descarriados democráticos. Tales instrumentos son especialmente necesarios ahora, cuando los derechos humanos están amenazados en muchas partes del hemisferio, incluyendo los Estados Unidos.
Para los países del Sur global, este desinterés estadounidense en la preservación del orden de posguerra que los líderes estadounidenses ayudaron a construir es solo una mala noticia. A los países más pobres y menos poderosos les interesa contar con una estructura firme de derecho internacional que medie en la conducta de los Estados. Tomemos, por ejemplo, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, que estableció la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos con sede en Jamaica. Los Estados Unidos nunca firmaron esta convención. Los países costeros más pobres carecen de la tecnología y el capital para recoger los nódulos de manganeso y otros minerales cruciales que se encuentran en el fondo marino. Los países ricos tienen tanto la tecnología como los fondos. A diferencia del Tratado sobre el Comercio de Armas, los Estados Unidos no cumplen muchas de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, en particular en lo que respecta a la minería de los fondos marinos. Un régimen oceánico internacional que regule la minería y la explotación de los fondos marinos y fomente el intercambio de sus recursos es mucho mejor para el Sur global que una batalla campal en la que todo vale.
Terminar el trabajo
Podría ser imposible reformar el Consejo de Seguridad, el FMI, el Banco Mundial y otros elementos del actual orden internacional. Pero convencer a Estados Unidos de que firme y ratifique esta panoplia de instrumentos internacionales podría ser plausible. Washington no ha ratificado o ha optado por retirarse de casi 50 tratados importantes. Bajo Trump y con el resurgimiento del aislacionismo entre los republicanos, y con la ratificación del tratado que requiere el apoyo de dos tercios en el Senado, su aprobación formal parece una perspectiva muy lejana.
Eso no debería impedir que los países del Sur global intenten presionar a Estados Unidos para que renueve la casa que construyó. Pueden desempeñar un papel constructivo para alentar a los Estados Unidos a defender mejor el orden basado en reglas. Se apresuran a condenar a Washington por su hipocresía, pero no hacen nada para persuadir a Estados Unidos de que se adhiera mejor a las reglas que definen el propio orden liderado por Estados Unidos. En su lugar, deberían utilizar un método común en Washington para cambiar opiniones y facilitar la legislación: el cabildeo.
Los estadounidenses, y especialmente los legisladores republicanos, tienden a disgustarse con la intromisión de los extranjeros en sus asuntos. Pero muchos países han comenzado a llevar sus casos a Washington para dar forma a las relaciones bilaterales. China, India, los estados del Golfo y los países europeos más grandes contratan bufetes de abogados de cabildeo caros y de gran reputación para promover sus intereses en el Congreso. Canadá lo ha hecho a gran escala, en todo, desde productos lácteos hasta madera, pesca y regulaciones fronterizas. En 1993, México presionó intensa y exitosamente a los legisladores estadounidenses para lograr la aprobación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. En principio, tales prácticas podrían extenderse a persuadir a los Estados Unidos para que ratifiquen los acuerdos internacionales. Los países que no están alineados con China, como Brasil, India, México, Nigeria y Sudáfrica, podrían tomar la delantera en este esfuerzo, esforzándose por convencer a los legisladores estadounidenses de que deberían ayudar a completar, en lugar de deshacer, el orden basado en reglas. Tales ratificaciones ganarían a Washington una gran cantidad de buena voluntad en el Sur global, y socavarían a Pekín.
No se trataría de una tarea a corto plazo; tomaría al menos una década y requeriría navegar por las complejidades de la administración Trump y las dispensas posteriores. Pero con habilidad, recursos suficientes y paciencia, ese esfuerzo podría producir resultados significativos. El Sur global debe dejar claro a Estados Unidos que la única forma en que puede capear el desafío chino (y ruso) es a través de alianzas y asociaciones que vayan más allá del Occidente tradicional. Una de las mejores maneras de construir y consolidar esos lazos es garantizar el respeto del derecho internacional.
Un Sur global con una agenda más universalista y constructiva podría marcar una diferencia real. Sus países líderes, a través de su creciente tamaño, riqueza y prestigio, podrían ayudar a construir un orden mundial que no solo sea más justo, sino también más codificado, regulado y respetuoso del derecho internacional. La ley puede ser un instrumento tremendo para reducir la desigualdad dentro de los países; Del mismo modo, también puede lograr el mismo resultado entre países. Un mundo de tratados y derecho internacional será mucho mejor que uno sin ellos.
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